ru / en

17 сентября 2014

Производственный экологический контроль и мониторинг в России: терминология, задачи, нормативные требования и проблемы осуществления

Все новости

В журнале "ТЭК.Стратегии развития" №3, 2014 г. опубликована статья руководителя отдела научных исследований и разработок ИЭПИ Сергея Чернянского "Производственный экологический контроль и мониторинг в России".

"Строительство и эксплуатация объектов нефтегазового комплекса сопровождаются широким спектром воздействий на все компоненты окружающей природной среды (ОПС). Природоохранное законодательство РФ требует, чтобы неблагоприятные воздействия были предотвращены, сведены к условно безопасному минимуму либо компенсированы, а все изменения природной среды отслеживались, документировались и влияли на принятие управленческих решений. Последнее и составляет суть того, что обычно понимают под производственным экологическим мониторингом и контролем (ПЭМиК).

В данной сфере сохраняется терминологическая неопределенность, в связи с чем под экологическим мониторингом и экологическим контролем часто понимается одно и то же. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предполагает разделение двух понятий. Государственный мониторинг окружающей среды (син.: государственный экологический мониторинг) состоит в регулярном получении данных о состоянии ОПС для выявления тенденций в его изменении и природоохранного обеспечения решений, принимаемых органами государственной власти. Основные функции по ведению государственного экологического мониторинга возложены на Министерство природных ресурсов РФ (Постановление Правительства РФ от 09.08.2013 г. № 681) и Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Постановление Правительства РФ от 06.06.2013 г. № 477). Тексты постановлений не гармонизированы, в связи с чем до их уточнения в правовом пространстве России практически независимо друг от друга существуют государственный мониторинг окружающей среды и государственный мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды.

Соответствующие фонды данных формируются не только по итогам наблюдений государственных служб, но также из результатов производственного контроля в области охраны окружающей среды (производственного экологического контроля, ПЭК), выполняемого субъектами хозяйственной деятельности. Таким образом, ПЭК - составная часть государственной системы экологического мониторинга, представленная в основном объектами локального уровня, оказывающими воздействие на окружающую среду. Согласно Ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды», ПЭК осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения нормативных природоохранных требований. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение ПЭК, об организации экологических служб на своих объектах, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган государственного надзора.

Единая структура производственного экологического контроля законодательно не разработана; требования к отдельным его направлениям разобщены по нескольким нормативным документам федерального уровня. В частности, Федеральный закон РФ «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает обязанность владельцев источников вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух осуществлять экологический контроль их воздействия, в том числе проверку соблюдения установленных нормативов выбросов. Данное требование детализируется санитарными правилами: СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и 2.1.6.1032-01 предписывают ведение наблюдений на границе санитарно-защитных зон  и ближайших нормируемых территорий, регламентируют пробоотбор, предусматривают передачу результатов ПЭК в территориальные органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Другой Федеральный закон - «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» - устанавливает обязанность ведения производственного контроля соблюдения санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. Данное требование, в свою очередь, расширяется санитарными правилами СП 1.1.1058-01, устанавливающими необходимость отражения в программе ПЭК используемых методик, ответственных лиц, перечня объектов и веществ, периодичности контроля; ранее принятая необходимость согласования программы ПЭК с главным санитарным врачом в настоящее время исключена.

Еще один источник требований к ПЭК - Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», согласно которому необходим производственный контроль в области обращения с отходами, порядок которого должен быть согласован с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов РФ.

Земельный кодекс устанавливает обязанность собственников земельных участков осуществлять производственный земельный контроль. В развитие этого положения санитарными правилами СанПиН 2.1.7.1287-03/2.1.7.2197-07 предписана необходимость контроля качества почв в жилых зонах, включая территории повышенного риска, зонах влияния автотранспорта и объектов временного складирования и размещения отходов, на территории сельскохозяйственных угодий и санитарно-защитных зон.

Источниками требований к наблюдениям за водными объектами в рамках ПЭК являются Водный кодекс, приказы Министерства природных ресурсов и экологии РФ (напр., № 205 от 08 июля 2009 г. «Об утверждении Порядка ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества»), решениями о предоставлении водных объектов в пользование. В частности, установлена обязанность водопользователя вести непрерывный учет сбросов автоматическими средствами, включенными в Госреестр, согласовывать с территориальными органами Федерального агентства водных ресурсов программу ведения измерений, в т.ч. схему, устанавливающую точки отбора, определять состав сброса с помощью соответствующих средств измерений.

Объектом наблюдений в рамках ПЭК могут и в определенных случаях должны являться не только поверхностные, но и подземные водные объекты. Режим таких наблюдений регламентирован санитарными правилами СП 2.1.5.1059-01, а обязательность предписана для объектов подземного водоснабжения, разработки полезных ископаемых, эксплуатации объектов размещения отходов и подземных сооружений.

Как следует из вышеизложенного, производственный экологический контроль конкретного производственного, технического или иного объекта является комплексной системой контрольных мероприятий и режимных наблюдений локального уровня, структура которых определяется применимостью требований вышеперечисленных нормативных документов к осуществляемой деятельности. Поскольку ПЭК должен выступать как один из источников информации для государственной системы экологического мониторинга, состав работ по ПЭК по сути включает собственно экологический мониторинг локального уровня и ряд контрольных мероприятий. По этой причине на практике нередко применяется разделение задач по контролю (ПЭК) и мониторингу (ПЭМ) при сохранении единой системы ПЭМиК.

Производственный экологический контроль в этом случае предусматривает: 1) обеспечение соблюдения контролируемыми организациями требований нормативно-правовых и нормативно-технических актов в области охраны окружающей среды и природопользования, природоохранных проектных решений, планов мероприятий по учету значимых экологических аспектов (в случае применения стандартов ISO); 2) выявление и предотвращение нарушений законодательства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования в границах контролируемой территории, оценку степени и масштаба негативных воздействий, связанных с выявленными нарушениями; 3) контроль соблюдения нормативов и лимитов воздействий на окружающую среду, установленных контролируемым организациям соответствующими разрешениями, договорами, лицензиями (в том числе контроль выполнения условий договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, лицензий на недропользование); 4) контроль приведения земель краткосрочной аренды в состояние, пригодное для передачи собственникам и дальнейшего использования (в случаях, когда иное не предусмотрено Проектом); 5) контроль правильности составления расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду и своевременности их предоставления в государственные органы, осуществляющие экологический надзор; 6) контроль наличия и выполнения планов мероприятий по устранению ранее выявленных нарушений природоохранного законодательства или проектных решений в области охраны окружающей природной среды.

Задачи ПЭМ в основном ориентированы на сбор информации о состоянии окружающей среды в зоне воздействия объекта деятельности: 1) качественный и количественный мониторинг экологического состояния отдельных компонентов природной среды и экосистем в целом; 2) комплексная оценка изменения экосистем в период осуществления деятельности; 3) прогноз развития природно-антропогенных комплексов, созданных в результате контролируемой деятельности; 4) выявление зон экологического риска; 5) оценка эффективности и достаточности природоохранных проектных решений; 6) разработка рекомендаций для принятия решений по снижению и предотвращению негативного воздействия контролируемой деятельности на окружающую среду.

В рассматриваемом варианте исполнения производственный экологический мониторинг и контроль являются одной из опорных форм экологического сопровождения хозяйственной деятельности наряду с инженерно-экологическими изысканиями, оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС), экологическим проектированием и экологической экспертизой. По сути ПЭМиК становятся основной формой послепроектного анализа экологической безопасности и эффективности осуществляемой деятельности. Выполняемые теми же методами, что и изыскания, ПЭМиК формируют непрерывный ряд наблюдений за ландшафтами зоны влияния объекта деятельности, подтверждают или опровергают прогнозы ОВОС и достаточность заложенных в проекте природоохранных мероприятий.

Экологическая опасность многих крупных проектов развития территорий, объектов промышленности и инфраструктуры становится очевидной после или в процессе их реализации, поэтому ПЭМиК как форма природоохранной деятельности остро нуждается в нормативно-правовом, организационном и методическом усилении. Наибольший ущерб окружающей среде наносится длительно эксплуатируемыми объектами, проектирование и строительство которых выполнялись многие десятилетия назад без учета и прогноза неблагоприятных изменений окружающей среды. Применительно к таким объектам ПЭМиК остается единственной возможностью отследить характер текущих воздействий на ОПС, установить направления и оценить масштабы деградации природно-территориальных комплексов, разработать и внедрить реабилитирующие и компенсирующие мероприятия.

Разработка мероприятий по ПЭМиК ведется на всех этапах экологического сопровождения хозяйственной деятельности. Первые предложения по организации экологического мониторинга формулируются по результатам изысканий (СП 47.13330.2012, п. 8.5.2). Дальнейшее их уточнение выполняется в материалах ОВОС и Проекта (уже в формате Программы, предусмотренной пп. 25 и 40 Постановления Правительства РФ №87 от 16.02.2008 г.). Начало реализации проекта дает старт и мониторингу, регламент или программа которого в окончательном и наиболее детальном варианте составляется организацией-исполнителем и утверждается заказчиком. Последний использует программу (регламент) и результаты ПЭМиК для формирования природоохранной отчетности перед контролирующими органами - Росстатом (по единым формам 2-ТП и в единые сроки), Росприроднадзором (ежегодные отчеты о выполнении плана-графика соблюдения нормативов ПДВ, отчеты по планам-графикам контроля химического состава сточных вод и исходной воды, технические отчеты об обращении с отходами и др.; ежеквартальные расчеты экологических платежей; по разовым запросам - отчеты о выполнении планов природоохранных мероприятий), Роспотребнадзором (ежегодные отчеты о состоянии воздушной среды и почвенного покрова на границе СЗЗ; по разовым запросам - отчеты по исполнению планов-графиков контроля химического состава сточных вод; в соответствии с планом-графиком контроля соблюдения нормативов ПДВ - результаты измерений приземных концентраций загрязняющих веществ), Росводресурсами (ежеквартально - отчеты об объемах забора воды и ее составе; ежегодно - отчет о ведении локального мониторинга, отчеты о выполнении лицензионных условий, договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование) и другими организациями.

Существует ряд объективных причин, по которым ПЭМиК до сих пор не стал эффективным инструментом решения экологических проблем. Во-первых, широкомасштабный переход данных мониторинга от локального уровня к региональному и национальному отсутствует: его отдельные проявления в формате ежегодных государственных докладов о состоянии ОПС, разрозненно выпускаемых субъектами Федерации, крайне недостаточны и часто неинформативны. Основная часть результатов наблюдений, ведущихся на локальном уровне, остается на полках организаций-заказчиков и не пополняет региональный или национальный банк данных экологического мониторинга, в то время как государственные сети наблюдений дефицитны с точки зрения пространственного охвата, количества пунктов, контролируемых параметров и методов контроля.

Во-вторых, производственный экологический контроль и мониторинг на значительном количестве экологически опасных объектов не ведется либо ограничивается минимально необходимым составом работ, не связанных в общую систему наблюдений. Ситуация начинает меняться лишь в случае, если необходимы реконструкция, техническое перевооружение или новое строительство: проектирование требует составления программы ПЭМиК, ее экспертизы и реализации в течение всего периода строительства.

В-третьих, сами возможности ПЭМиК ограничены проектной сметой, фиксирующей затраты на строительство и эксплуатацию контролируемых объектов. Предварительно согласованными могут быть только объемы выполняемых регулярных наблюдений, тогда как оперативные работы в местах в местах обнаруженного аварийного загрязнения или других «нештатных» проявлений деградации ОПС, а также специальные работы в связи с увеличением значимости какого-либо техногенного воздействия или при обнаружении сверхнормативного загрязнения природных сред в процессе мониторинга часто выносятся «за скобки» регламентов, несмотря на их важность. Отсутствие необходимой ситуационной и методической гибкости ограничивает возможности мониторинга: исполнители вынуждены реализовывать ранее согласованные объемы регулярных наблюдений, не имея возможности оптимизировать расположение пунктов и площадок наблюдений, оперативно заменить одни методы на другие, расширить или, напротив, сократить перечень контролируемых параметров.

Преодолению названных трудностей должна предшествовать гармонизация правового пространства экологического мониторинга: устранение дублирования положений различных нормативных актов, согласованность деятельности государственных органов, ответственных за экологический мониторинг, систематизация всех выполняемых в стране работ по ПЭМиК, обработка их результатов в едином центре".

Макет статьи С. Чернянского

Макет журнала "ТЭК.Стратегии развития" №3, 2014 г.