ru / en

9 декабря 2014

Концепция экологического мониторинга и сопровождения геологических работ при освоении месторождений на Арктическом шельфе РФ

СМИ о компании

Законодательство РФ предписывает проведение экологического мониторинга для решения задач охраны окружающей среды, при реализации (проектировании, строительстве, эксплуатации и ликвидации) объектов нефтегазового комплекса на акваториях и в прибрежной зоне морей. Под государственным мониторингом окружающей среды (государственным экологическим мониторингом) понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов (Положение о государственном мониторинге окружающей среды …, 2003).

Согласно Морской доктрине Российской Федерации одним из принципов морской политики страны является «проведение комплексных морских научных исследований в интересах Российской Федерации, развитие систем мониторинга за состоянием морской природной среды и прибрежных территорий». Акцент ставится на защиту и сохранение морской среды, что достигается с помощью «мониторинга состояния морской среды и комплексных мер по предупреждению и ликвидации последствий ее загрязнения, осуществлением мероприятий по предотвращению разливов нефти при разведке, добыче и транспортировке, строительством и реконструкцией приемных сооружений в портах для сбора и переработки отходов».

Согласно п. 8.1. «Правил охраны вод от загрязнения при бурении скважин на морских нефтегазовых месторождениях». РД 153-39-031-98, утв. Минтопэнерго РФ 20 марта 1998 г., организация, получившая лицензию на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, организует экологический мониторинг морской среды в районе предполагаемого бурения по программе, согласованной с территориальными природоохранными органами.

В 2004 г. на созданную Федеральную службу по надзору в сфере природопользования была возложена задача мониторинга объектов животного мира и среды их обитания, в частности, на континентальном шельфе России и морском дне в пределах внутренних морских вод и территориального моря нашей страны. Данная деятельность основана на сложной и многоуровневой нормативно-правовой базе, описание которой приведено ниже.

Международные конвенции, ратифицированные Российской Федерацией, включая документы конференций сторон данных конвенций

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (ратифицирована Российской Федерацией ФЗ № 30 от 26.02.1997) закладывает основы правового статуса внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны и континентального шельфа прибрежного государства, задавая, тем самым, рамки национального законодательства по данным вопросам.

Часть XII Конвенции посвящена защите и сохранению морской среды. В ней провозглашается, что «государства имеют суверенное право разрабатывать свои природные ресурсы в соответствии со своей политикой и в соответствии с их обязанностью защищать и сохранять морскую среду». (Ст. 193), а также указывается, что «меры, принимаемые в соответствии с настоящей Частью, включают меры, необходимые для защиты и сохранения редких или уязвимых экосистем, а также естественной среды видов рыб и других форм морских организмов, запасы которых истощены, подвергаются угрозе или опасности» (Ст. 194.5).

Исходя из этого положения, мониторинг среды обитания объектов животного мира на континентальных шельфах Российской Федерации должен рассматриваться в качестве меры, принимаемой Россией как стороной Конвенции ООН по морскому праву для защиты и сохранения морской среды. Организация мониторинга должна особым образом учитывать факт существования редких или уязвимых морских экосистем.

Особое внимание в части XII Конвенции уделяется покрытым льдом районам (Ст. 234) и необходимости выработки прибрежными государствами таких законов и правил для осуществления судоходства и иной деятельности в данных районах, где защита морской среды принималась во внимание на основе имеющихся наиболее достоверных научных данных. Это требование напрямую связано с особой важностью осуществления экологического мониторинга на континентальной шельфе в Российской Арктике и других сезонно покрываемых льдом районах (таких, как, например, Охотское море, Татарский пролив и Финский залив). В настоящий момент осуществление экологического мониторинга особенно актуально для акватории Карского моря в связи с началом проведения инженерных изысканий и разведочного бурения в его акватории, и планирующемся в дальнейшем строительстве морских ледостойких буровых платформ.

Многосторонние и двусторонние международные договоры, в которых принимает участие Российская Федерация

Важной региональной структурой, объединяющей государства, частично расположенные в пределах Арктики, выступает Арктический Совет. Его членом является и Россия. В рамках Арктического Совета в 2002 г. принято «Руководство по освоению морских месторождений нефти и газа», отдельный раздел которого посвящен мониторингу окружающей среды. Следуя этому руководству, Норвегия каждые три года осуществляет съемки районов нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе в Северном, Норвежском и норвежской части Баренцева моря. В настоящее время ведется работа по стандартизации норвежских, осуществляемых в соответствии с данным руководством, и российских методов мониторинга континентального шельфа. Стандартизация касается, прежде всего, методики пробоотбора и химического анализа донных осадков.

Федеральные Законы Российской Федерации

Российское природно-ресурсное и природоохранное законодательство, построенное по отраслевому принципу, в малой степени учитывает подходы, структуру и терминологию «Конвенции о биологическом разнообразии». Использование и охрана биологических ресурсов регулируется законодательством о животном мире, лесным, водным и рыболовным законодательствами. Эти законы, в первую очередь, федеральный закон от 24 апреля 1995 № 52-ФЗ «О животном мире» и федеральный закон «О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов» (от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ) составляют первую группу законов, образующих основу нормативно-правовой базы мониторинга состояния среды обитания животного мира континентальных шельфов.

Вторую группу законов, определяющих нормативно-правовую базу всех видов мониторинга на континентальном шельфе, составляют Законы РФ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ), «О внутренних морских водах, территориальном море, и прилежащей зоне Российской Федерации» (от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ) и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ, с изм. и доп. от 8 августа 2001 г., 21 марта 2002 г., 22 апреля, 30 июня, 11 ноября 2003 г.) принятые в ходе подготовки к ратификации Конвенции ООН по морскому праву или после ее принятия и в полной мере отражают структуру и терминологию последней.

Третью группу законов образуют общие природоохранные законы «Об охране окружающей природной среды» (Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1), «Об экологической экспертизе»  (от 23 ноября 1995 г. № 174 – ФЗ) и «Об особо охраняемых природных территориях» (от 14 марта 1995 г № 33-ФЗ).

Четвертую группу федеральных законов, имеющих отношение к формированию нормативно-правовой базы мониторинга состояния среды обитания животного мира континентальных шельфов, составляют законодательные акты, определяющие порядок исчисления стоимости объектов животного мира и определения ущерба от их гибели или незаконного изъятия. В частности необходимо отметить Постановление Правительства РФ от 25 мая 1994 г. N 515 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов» (с изм. и доп. от 26 сентября 2000 г.) и Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. N 1342 «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира».

Нормативные акты исполнительной власти Российской Федерации

Постановления Правительства Российской Федерации, входящие в нормативно-правовую базу мониторинга среды обитания объектов животного мира на континентальных шельфах можно разделить на две группы.

Первую группу составляют постановления об общих принципах организации. Например, постановление правительства Российской Федерации «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» от 31 марта 2003 г. Во вторую группу попадают положения о федеральных учреждениях, осуществляющих деятельность в области государственного экологического мониторинга. Это, прежде всего, Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.

Нормы, правила, ведомственные нормативные документы и инструкции

Наибольшее значение для формирования и развития нормативно-методической базы мониторинга среды обитания объектов животного мира на континентальных шельфах имеет ряд ведомственных нормативных документов, регламентирующих инженерно-экологические изыскания при строительстве, работах по разведке и обустройство месторождений нефти и газа на континентальном шельфе, таких, как уже приводившийся в качестве примера СП 47.13330.2012. Так же к этой группе можно отнести научно-технические и методические документы федеральных органов по рыболовству и  методические инструкции по расчету ущерба от гибели организмов континентального шельфа. Например, методическое пособие по промыслово-биологическим исследованиям морских креветок, подготовленное Б.Г. Ивановым (2004).

При всей детальности данных СНиП и СП необходимо отметить, что их требования лишь в небольшой степени учитывают специфику морской среды и объектов животного мира, обитающих на континентальных шельфах. Поэтому ценным дополнением к ним служит составленный почти 20 лет назад (но сохраняющий силу как рекомендованная методика) руководящий нормативный документ Министерства газовой промышленности «Экологические исследования при инженерных изысканиях на континентальном шельфе. Требования к методам и результатам» (РД 51-01-11-85).

Таким образом, нормативно-правовая база мониторинга среды обитания объектов животного мира на континентальных шельфах формируется актами и документами разного уровня: от международных конвенций, ратифицированных Россией, до ведомственных инструкций и методических рекомендаций, изданных разными ведомствами и имеющих различную тематическую направленность.

Применение нормативной базы в практике экологического мониторинга континентальных шельфов северных морей России

В Российской Федерации на шельфе северных морей осуществляются следующие виды мониторинга окружающей природной среды, объектов животного мира и биологических ресурсов (экологического мониторинга):

— Государственный мониторинг окружающей среды учреждениями Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

— Государственный геоэкологический мониторинг;

— Мониторинг биологических ресурсов (проводимый Институтами Федерального агентства по рыболовству);

— Мониторинг, выполняемый на научных полигонах (стационары, заповедники);

— Мониторинг природно-технических систем.

Государственный мониторинг окружающей среды проводится на гидрометеорологических станциях и в экспедициях институтов системы Федеральной службы по гидрометеорологии. В области континентального шельфа северных морей это прежде всего Арктический и Антарктический научно-исследовательский институт (ААНИИ). Получаемые данные являются важнейшим источником информации для анализа изменений климатического и океанографического режима на обширных акваториях, но практически не содержат материалов, пригодных для мониторинга объектов животного мира морского дна, как этого требует Конвенция о биологическом разнообразии и федеральный закон «О животном мире».

Государственный геоэкологический мониторинг осуществляется на шельфе Западной Арктики на основании «Временных методических рекомендаций по организации и осуществлению государственного мониторинга западно-арктического шельфа России» (2003 г.) и «Концепцией государственного мониторинга геологической среды  шельфа Баренцева моря» (утверждена МПР России в 1996 г.). Работы по геоэкологическому мониторингу позволили определить фоновую картину распределения донных осадков и содержания в них загрязнителей до начала широкомасштабного промышленного освоения шельфа Баренцева моря. В настоящее время предпринимаются попытки стандартизации программы мониторинга с соответствующими работами в норвежской части Баренцева моря и сопредельных частях Норвежского моря. Однако существенным недостатком российской схемы геоэкологического мониторинга является отсутствие регламента по изучению объектов животного мира морского дна – характеристик бентоса как интегрального показателя.

Мониторинг природно-технических систем осуществляется в соответствии с проектной документацией по заказу оператора промышленного проекта. Методика мониторинговых работ разрабатывается в соответствии с рядом документов разного уровня, в том числе такими, как уже упомянутые выше СП 11-102-97, СНиП 11-02-96, и его актуализированная редакция СП 47.13330.2012 и, отчасти, РД 51-01-11-85.

Таким образом, наиболее систематическую информацию о состоянии экосистем Арктики в настоящий момент предоставляют рыбохозяйственные исследования. При всей ценности этих данных, необходимо учитывать, что они, в первую очередь, сфокусированы на объектах рыболовства и в таком качестве не вполне адекватны задачам экологического сопровождения работ при освоении как морских нефтегазовых ресурсов, так и строительстве в прибрежной зоне портовых сооружений. Однако с недавнего времени все активнее проводятся мероприятия по экологическому сопровождению работ в пределах лицензионных участков в Баренцевом, Печорском и Карском морях. Планируются такие же работы в море Лаптевых и Восточно-Сибирском и Чукотском морях.

 

Резюмируя вышесказанное, необходимо признать, что столь разнородная по своему составу нормативно-правовая база мониторинга объектов животного мира на континентальных шельфах (по определению федерального закона Российской Федерации «О животном мире» мониторинг животного мира включает также мониторинг среды обитания) создает определенные трудности в интерпретации и применении существующих норм, а также в выявлении пробелов в нормативно-правовой базе.

Разновременность принятия этих документов привела к известной несогласованности нормативных требований к данному виду мониторинга и неполноте официально утвержденных инструкций по содержанию и методике работ.

Большинство документов, содержащих нормативно-методические требования к мониторингу объектов животного мира на морском дне, не отвечают требованиям федерального закона «О животном мире» о включении в программу мониторинга «структуры, качества и площади» среды обитания объектов животного мира. В наибольшей степени это требование учтено в принятом в 1986 г., но не утратившем силы и актуальности руководящем нормативном документе РД 51-01-11-85.

В то же время на основе имеющихся законов (прежде всего федеральных законов «О животном мире», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»), постановлений правительства и ведомственных материалов инструктивного характера может быть разработан регламент по мониторингу животного мира континентального шельфа и территориального моря РФ с учетом специфики функционирования экосистем Арктики.

Этот регламент мониторинга экологического состояния шельфов северных морей должен отвечать следующим требованиям:

- основываться на определениях, общих требованиях и рекомендациях Конвенции о биологическом разнообразии, Конвенции ООН по морскому праву и документах Арктического Совета;

- развивать положения федеральных законов «О животном мире», «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», другого законодательства и подзаконных актов в отношении экологического мониторинга;

- следовать стандартам, определяемым для измерений в толще воды и донных осадках, в соответствии с инструктивными документам Федеральной службы по гидрометеорологии мониторингу окружающей среды и государственных учреждений – ее предшественников;

- обеспечивать преемственность результатов мониторинга, проводившегося в предшествующие периоды;

- основывать методические рекомендации на лучшем отечественном опыте, зафиксированном в частности в руководящем нормативном документе РД 51-01-11-85, и современных методиках оценки биологических ресурсов морского дна, обеспечивая, таким образом, сопоставимость с данными государственного мониторинга водных биологических ресурсов, проводимого институтами Федерального агентства по рыболовству;

- рекомендовать применение набора дистанционных методов и новых технических средств, в том числе таких, которые используются в индустриальной деятельности на морском дне и позволяют дать наглядное картографическое представление изменений в среде обитания объектов животного мира;

- обеспечивать сравнимость и взаимную дополнительность методов государственного экологического мониторинга и методов мониторинга природно-технических  систем, выполняемых по заказу недропользователей и операторов других промышленных проектов на морском дне и в прибрежной зоне.

Разработка данного документа по экологическому сопровождению геологических и строительных работ на шельфе с учетом отечественного и иностранного опыта работ позволит дать ясную инструкцию по сбору и анализу всех необходимых параметров и снимет существующую несогласованность в нормативной базе, что крайне актуально при активно идущем освоении морских ресурсов Арктики.

Макет статьи